Steden en overheden hebben op allerlei gebieden te maken met maatschappelijke problemen die vragen om forse innovaties: mobiliteit en congestie, luchtvervuiling, oplopende zorguitgaven, klimaatverandering, ineffectieve schuldhulpverlening en een ontoegankelijke woningmarkt om er enkele te noemen. Deze problemen kunnen vaak niet meer aangepakt worden met ‘een beetje meer’ of ‘een beetje anders’. Voor deze en andere uitdagingen is de tijd van incrementele verbeteringen voorbij; forse innovaties zijn noodzakelijk.
Hoe realiseer je als overheid nieuwe diensten, bedrijfsmodellen en producten die echte forse innovaties zijn? Voor veel overheidsorganisaties – rijk, provincies, gemeenten – is innovatie geen kernactiviteit of -kwaliteit. “Maar dat moet de markt doen”, hoor je nogal eens zeggen in overheidskringen. Die uitspraak refereert dan losjes aan ‘de markt’ die alle problemen zou kunnen of moeten oplossen. Wat de eigen rol van de overheid dan is, en in welke richting ‘de markt’ zich zou moeten bewegen, behoeft kennelijk geen nadere precisering. Mogelijk omdat een overheid uiteindelijk het ultieme wapen kan hanteren: het instellen van ge- en verboden.
Het is niet zomaar logisch dat de markt alles oplost. Want soms verdient de markt goed geld met bestaande oplossingen en eten nieuwigheden dit verdienmodel op. Hopen op initiatief vanuit de markt kan wel eens uitdraaien op teleurstelling. Als launching customer van forse innovaties gaat je rol verder dan die van gebruikelijke overheidsinkoper.
Wat betekent launching customer?
Een launching customer is de eerste klant die een nieuwe dienst of product in gebruik neemt en die mede bereid is om bijvoorbeeld als referent op te treden om potentiële klanten te overtuigen. Toch gaat je rol voorbij aan wat de definitie laat vermoeden. Een launching customer ervaart een behoefte als eerste vooraleer anderen deze gewaarworden en halen er ook een groot voordeel uit om die als eerste vervuld te krijgen (E. von Hippel, 1986). Een launching customer wordt innoveren, als je die als een creatieve klant beschouwd, die diensten, producten en bedrijfsmodellen aanpast, verandert of zelfs transformeert.
Innovatie inkopen werd de afgelopen jaren door beleidsmakers op nationaal, maar ook op Europees vlak, sterk gestimuleerd. Steden en overheden zijn immers krachtdadige inkopers. Ze kunnen sectoren van de nodige impulsen voorzien op het vlak van innovatie-initiatieven. Een overheid kan met haar aankoopkracht de verspreiding van technologie binnen markten en sectoren tevens sterk positief beïnvloeden. Wie betrokken is in het proces waarbij innovatie wordt ingekocht, zal ondertussen wel hebben gemerkt dat dit niet rechttoe rechtaan te noemen is. Innovatie inkopen kan immers op elk punt van de technologische levenscyclus, dus zowel zeer experimentele technieken zoals het zogeheten deep learning, als technieken die de kinderschoenen langzaamaan ontgroeien, zoals zelfrijdende veegwagens. Er zijn tal van uitdagingen. Zo wordt het instrumentarium dat beschikbaar is gesteld door de Europese wetgever als complex ervaren, is de opmaak van de bestekken soms ingewikkeld, ontbreken de prikkels in de markt en lijken we ze niet meteen te begrijpen, en zo meer. Het is ondertussen voor iedereen duidelijk dat er extra inspanningen nodig zijn om de publieke inkoop van innovatie tot een soepel en gangbaar proces te brengen.
Innovatie vraagt een sterke interactie tussen gebruiker en producent. Centraal daarin staan snel, goedkoop en vaak leren door onderzoek, ontwikkeling en testen. Publieke opdrachtgevers zullen veelvuldig de behoeften, die vaak tijdens het traject nog veranderen, aan mogelijke toeleveranciers moeten aanleveren, terwijl toeleveranciers ruimte nodig hebben om verschillende mogelijke technologische oplossingen voor te stellen en tegen elkaar af te wegen.
Deze interactie is echter niet noodzakelijk bij het aanschaffen van standaardproducten en standaarddiensten, waarbij opdrachtgevers het initiatief voor probleemanalyse en oplossing bij de leverancier willen leggen. Innovatie inkopen vraagt dat ieder zich anders zal opstellen, met dezelfde openheid voor exploratie, leren en problemen oplossen wanneer die zich voordoen.
Een succesvolle launching customer legt realisatiekracht aan de dag
In deze perspective trachten we de kern van de uitdaging voor gemeentelijke en landelijke steden en overheden als launching customer op te helderen, namelijk hoe realiseer je nu innovatie in de praktijk? Innovatie gebeurt immers niet vanzelf, het vraagt heel wat van het management, maar ook van de medewerkers, om tot goede innovaties te komen.
We merken dat innovatie geen gangbaar proces is bij de meeste steden en overheden. Uit tal van enquêtes blijkt dat realisatiekracht veruit de belangrijkste component is waaraan het vaak ontbreekt. Realisatiekracht schuilt grofweg in drie aspecten. Ten eerste gaat het over de kennis en kunde. Als organisatie moet je zowel processen en tools als vakkennis hebben om tot innovatie te komen. Ten tweede moet je de capaciteit kunnen vrijmaken. Dit blijkt bij de meeste steden en overheden niet vanzelfsprekend te zijn. Als overheid heb je verschillende aanpakken ter beschikking, een ervan is een goede planning van resources. In hoofdstuk 7 bieden we hier een kader voor aan. Ten derde moet je als overheid innovatie inbedden in je beleid en begroting. Het valt echter buiten de opzet van deze uitgave om uit te leggen hoe je dit laatste nu precies doet. We bespreken ook niet hoe je mensen, middelen en geld precies inplant.
Het is belangrijk om als overheid samen met de markt tot actie te komen. Hoe doe je dat precies? Samenwerking heeft binnen de context van innovatie toch een wat aparte connotatie. Een innovatieproces verloopt niet hetzelfde als een regulier inkoopproces. Een veelgemaakte fout is dan ook innovatie meteen terug te brengen tot het inkopen van een oplossing, zonder al te veel na te denken over waaraan die oplossing dient te voldoen.
Innovatie verschilt ook van het ambtelijke en bestuurlijke proces waarbij nieuwe regelgeving zaken ge- of verbiedt. Deze regelgeving kan innovatie wel ondersteunen, maar is meestal niet voldoende dwingend om te innoveren. Innovatie zorgt voor adequate oplossingen. Deze zijn beter dan die welke al op de markt bestaan, anders is innovatie niet zinvol. Maar wat is dan de definitie van ‘beter’? Dit begrip kent tal van invullingen. ‘Beter’ is in eerste instantie gerelateerd aan de politiek-bestuurlijke voorkeuren. Soms is dat kostenreductie, soms is dat radicaal beter, soms ook radicaal anders.
Innovatie is ook iets anders dan een ruimtelijk planproces. Dit planproces start met een variantenstudie en een consultatie van belanghebbenden als basis voor de definitieve keuze van een voorontwerp. Innovatie vraagt om frequenter contact met (eind)gebruikers gedurende het hele proces. Innovatieprojecten kennen ook een bredere funnel. Er worden meer opties gecreëerd en de opties worden langer behouden voordat het tot een definitief ontwerp komt. Zo niet is de kans groot dat we de verkeerde keuze maken, en kunnen we onmogelijk succesvol zijn met forse innovaties. Innovatie realiseren vereist dus een beduidend ander instrumentarium, maar zal wat innovatie in de buitenruimte betreft wel moeten aansluiten bij dit planproces.
In deze uitgave lichten we enkele praktische handvatten toe. We beperken ons tot enkele specifieke instrumenten. Daarmee overbruggen we de kloof tot het moment waarop conventionele projectmanagementmethodes kunnen worden ingezet. Want ook projectbeheerinstrumenten zoals PRINCE2 zul je nodig hebben, al zijn ze onvoldoende. We starten met enkele belangrijke uitgangspunten.
Salade met 3 ingrediënten: realisatiekracht
In grote lijnen onderscheiden we drie nieuwe manieren van samenwerken, zeg maar wegen om tot innovatie te komen, elk met een andere mate van betrokkenheid vanuit de organisatie. Afhankelijk van de urgentie, ambitie en beschikbare middelen, passen bepaalde opties beter of minder goed.
- Ruimte geven: is een relatief vrijblijvende vorm van innovatie organiseren. Steden en overheden bieden via open competities ruimte om te innoveren rond een bepaald thema, en vragen aan mogelijke marktpartijen om oplossingen voor te stellen. In ruil toon je minstens interesse om te kijken wat dit alles oplevert.
- Intentie uiten: Indien een overheid een concrete verbinding wil aangaan omtrent ingrijpende veranderingen, is het goed om dit formeler vast te leggen in een visie. Voor de visievorming kun je uiteraard marktpartijen als informant betrekken, maar dit hoeft niet noodzakelijk. Je baseert het toekomstbeeld wel op enige zin voor realiteit, en het dient wervend te zijn zodat het stakeholders inspireert. Steden en overheden met een duidelijke intentie en die hier vervolgens doortastend gevolg aan geven, vermijden dat een industrie aan het zwalken gaat.
Beide wegen, ruimte geven en intentie uiten, bieden echter weinig garanties dat innovaties ook daadwerkelijk van de grond komen. Je legt je lot dus in handen van de markt, zowel voor de uitvoering als voor de invulling ervan. Soms is dit resultaat ongunstig en kun je er als overheid onvoldoende of niets mee. Soms gebeurt er zelfs helemaal niets. Zo is er nog een derde weg. - Realiseren met supervisie: De meest intense en meest resultaatsgerichte vorm van organiseren is om je als overheid zelf te verbinden aan een realisatie. Dat wil echter niet zeggen dat je alles zelf moet uitzoeken en ontwikkelen. We behandelen in dit hoofdstuk drie mogelijke vormen die we make, buy of ally noemen. Het verschil tussen make- of buy-trajecten zit ‘m in de vraag wie de eindverantwoordelijkheid draagt bij het bouwen van een oplossing.
- Bij buy-trajecten besteed je uit, en vraag je aan de markt om een oplossing te realiseren voor jouw uitdaging. Deze marktpartijen kunnen hun oplossing daarna ook aan anderen verkopen.
- Bij make-trajecten kun je kennis en innovatiediensten inkopen om jou te helpen bij het realiseren van een oplossing, maar ben je zelf de eigenaar en leider van het hele traject.
- In ally-trajecten ga je een gelijkwaardig partnership aan om samen innovatie te realiseren, in de praktijk vaak elk een deel ervan.
Om het bovenstaande te ondersteunen zijn er vormen beschikbaar die door de EU wettelijk zijn toegestaan. Het blijft uiteraard belangrijk dat je oog houdt voor mededinging en transparantie. Zoals elke strategie begint het met een grondige probleemanalyse, waar je als overheid altijd een cruciale rol in speelt. In deze uitgave gaat het over radicale en ook disruptieve innovaties, waarvan de impact voor de eigen organisatie en de stad groot is zodra de innovatie gereed is. Controle en betrokkenheid zijn dan ook fundamenteel.
We kunnen de lezers helaas geen wetenschappelijk kader verschaffen met heldere richtlijnen om te bepalen hoe en wanneer je al dan niet uitbesteedt. We vrezen dat de realiteit iets complexer in elkaar zit. Om enigszins een praktisch handvat te kunnen bieden, ontwikkelden we een beslisboom die helpt te kiezen.
In deze uitgave belichten we de inkoop van innovatie vanuit drie lenzen. Ten eerste bekijken we de 3 genoemde samenwerkings-vormen: ruimte geven, intentie uiten en realiseren met supervisie. Vervolgens bespreken we bondig de wettelijke inkoopvormen. Ten slotte geven we nog enkele belangrijke noties mee.
De ervaring van Verhaert en in het bijzonder onze betrokkenheid in de opzet van het traject Innovatief aanbesteden bij de Vlaamse Overheid medio 2008 en onderzoek aan academische instellingen leverde een aantal belangrijke aandachtspunten op. We hanteren verder in dit hoofdstuk een aantal concepten ontleend aan PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat in Nederland en PIO, het Vlaams kenniscentrum voor pre-commercieel aanbesteden. Deze centra bieden informatie, advies, instrumenten en praktische tips aan iedereen die zich in de publieke sector bezighoudt met het inkopen en aanbesteden van werken, leveringen en diensten.
Download de perspective om meer te lezen
